مولف: فاطمه سادات احمدی، نرگس اکبرپورروشن
کلید واژه: اقتصاد غیررسمی، سازمان تأمین اجتماعی، توصیه نامه 204، سازمان بین المللی کار
سال: 1397
عنوان: بخش غیررسمی و تبعات آن برای صندوق‌های بیمه‌ای

عنوان: بخش غیررسمی و تبعات آن برای صندوق‌های بیمه‌ای: به‌انضمام توصیه‌نامة 204 سازمان بین‌المللی کار در خصوص گذار از اقتصاد غیررسمی به رسمی

تهیه و تدوین: فاطمه سادات احمدی، نرگس اکبرپورروشن

سال: 1397

دانلود


معرفی: تعاریف متعددی برای بخش غیررسمی وجود دارد، اما درمجموع می‌توان این بخش را آن قسمتی از اقتصاد دانست که در آن تولید قانونی ارزش‌افزوده صورت می‌گیرد، اما به هر دلیلی در تولید ناخالص داخلی ثبت نمی‌شود. اقتصاد غیررسمی به دلیل ماهیت پنهان خود به‌صورت مستقیم قابل مشاهده و اندازه‌گیری نیست. ازاین‌رو، اقتصاددانان مختلف به روش‌های غیرمستقیم با استفاده از آثار آن بر اقتصاد یا علل شکل‌گیری و گسترش آن و یا هر دو اقدام به برآورد اندازة این بخش پنهان از اقتصاد کرده‌اند. به همین دلیل، مطالعات زیادی در ادبیات وجود دارند که هریک باتوجه‌به تعریف مدنظر خود به برآورد اندازة اقتصاد غیررسمی و بررسی ابعاد مختلف آن با استفاده از روش‌های متنوع پرداخته‌اند.

مرور مطالعات داخلی در این حوزه پس از سال 1380 تاکنون نشان می‌دهد که کمترین اندازه برای بخش غیررسمی در ایران معادل 19/6 درصد تولید ناخالص داخلی (نادران، 1387) و بیشترین اندازه برای آن حدود 27/67 درصد (نیکوپور، 1383) برآورد شده است. این تفاوت در برآوردها از تعاریف متفاوت اقتصاد غیررسمی، روش‌های متفاوت و متغیرهای مختلف مدنظر در هر تحقیق ناشی می‌شود. نظر به مطالعات بررسی‌شده، بخش غیررسمی به‌طور میانگین 93/18 درصد از تولید ناخالص داخلی کشور را به خود اختصاص می‌دهد.

ازجملة مهم‌ترین عواملی که به شکل‌گیری و گسترش بخش غیررسمی دامن می‌زنند می‌توان به موانع اشتغال در بخش رسمی اشاره کرد. درواقع، حضور در بخش غیررسمی به دلیل موانع مختلفی است که برای ورود به بخش رسمی وجود دارد. لذا شاغلین در این بخش ممکن است امکان ورود به بخش رسمی را نداشته باشند و یا، با وجود هزینه‌های متصور در بخش رسمی، در صورت فعالیت در این بخش قدرت رقابت با تولیدکنندگان محصولات مشابه را نداشته باشند. نبود فرصت‌های شغلی کافی، فضای نامناسب کسب‌وکار و فرایند طاقت‌فرسا و طولانی شروع یک‌ کسب‌وکار رسمی به جمعیت فعال برای ورود به بخش غیررسمی انگیزه می‌دهد. هنگامی‌که موانع زیادی بر سر راه ثبت شرکت‌ها قرار داشته و هزینه‌های مبادلة تأسیس بنگاه جدید بسیار زیاد باشد، انگیزه برای تأسیس قانونی و رسمی بنگاه‌های تولیدی کاهش پیدا می‌کند. نتیجة نهایی این امر گسترش تولیدی‌های ثبت‌نشده و بخش غیررسمی در اقتصاد کشور است. بااین‌حال، در بسیاری از موارد فعالیت‌های قانونی به این دلیل از دید مقامات پنهان می‌مانند تا، در راستای پیگیری افزایش سود، از پرداخت‌های مربوط به مالیات‌ها و بیمه‌های اجتماعی و یا لزوم پایبندی به استانداردهای محیط کار یا دستمزد اجتناب شود. این در حالی است که فعالین در بخش غیررسمی از مزایای ناشی از خدمات عمومی برخوردار می‌شوند، بدون اینکه در منابع بخش عمومی مشارکت مؤثری داشته باشند.

ازسویی‌دیگر، شکل‌گیری بخش غیررسمی تبعات مختلفی را نیز به دنبال دارد. یکی از تبعات بخش غیررسمی کاهش قدرت رقابتی بنگاه‌های بخش رسمی است. ازآنجایی‌که هزینة تولید در بخش رسمی نسبت به بخش غیررسمی بالاتر است، فعالان بخش رسمی با تولیدات مشابه مزیت رقابتی خود را از دست می‌دهند. همچنین، گسترش بخش غیررسمی به معنای کاهش نهاده‌های در دسترس تولیدکنندگان بخش رسمی (ازجمله انرژی) است. از رویکرد اجتماعی، فعالان بخش غیررسمی فاقد پوشش بیمه‌ای هستند که در هنگام بروز مخاطرات اقتصادی و سالمندی در خطر قرارگرفتن در معرض فقر هستند. با‌توجه‌به روند سالمندی جمعیت در کشور، عدم‌پوشش بیمه‌ای بخش زیادی از جمعیت، که در بخش غیررسمی فعالیت دارند، می‌تواند در آینده سبب بروز فقر گسترده در بین سالمندان شود. نکتة دیگر اینکه فعالان بخش غیررسمی در منابع عمومی جامعه ازجمله حق‌بیمه و مالیات مشارکتی نمی‌کنند و، بنابراین، بر درآمدهای دولت و صندوق‌های بیمه‌ای، و به‌طور خاص سازمان تأمین اجتماعی، اثرات نامطلوبی دارند.

سازمان تأمین اجتماعی بزرگ‌ترین عرضه‌کنندة خدمات بیمه‌ای در سطح کشور است. این سازمان جهت ارائة خدمات خود منابع مختلفی دارد، اما بزرگ‌ترین منبع تأمین مالی آن مربوط به حق بیمه‌های پرداختی فعالان در بخش رسمی (بیمه‌شدگان اصلی) است. بخش قابل‌توجهی از حق‌بیمه‌ها سهم دولت است که به دلیل اینکه سالانه پرداخت نمی‌شود بر مقدار بدهی دولت می‌افزاید. بنابراین، گسترش بخش غیررسمی از‌یک‌طرف به‌طور مستقیم سبب کاهش درآمدهای حاصل از حق‌بیمه‌ها می‌شود و از‌طرف‌دیگر با کاهش منابع مالیاتی دولت امکان پرداخت بدهی‌های جاری دولت به سازمان را کاهش می‌دهد و، بدین‌طریق، منابع سازمان را با کاهش مواجه می‌کند.

اگر فعالان بخش غیررسمی، که عمدتاً خویش‌فرما هستند، بتوانند تحت‌پوشش سازمان تأمین اجتماعی قرار گیرند، می‌توانند از بین سه نوع پوشش با نرخ‌های حق‌بیمة 12، 14 و 18 درصد انتخاب نمایند. با این فرض که این افراد با حداقل مزد خود را نزد سازمان بیمه کنند و باتوجه‌به اینکه میانگین وزنی نرخ حق‌بیمه برای مشاغل آزاد بدون احتساب 2 درصد سهم دولت برابر با 6/16 درصد است، درآمد بالقوة سازمان از محل بیمه‌کردن شاغلین در بخش غیررسمی در سال 1390 در حدود 2632 میلیارد تومان برآورد می‌شود که معادل 5/16 درصد از درآمد حق‌بیمة نقدی سازمان در این سال بوده است. مطابق با تحلیل کارشناسان بازار کار تعداد مشاغل غیررسمی در کشور درحال‌افزایش است و لذا مقدار حق‌بیمة بالقوة سازمان از محل بیمه‌کردن فعالان بخش غیررسمی عدد قابل‌توجهی خواهد بود که در شرایط کنونی می‌تواند به بهبود وضعیت مالی سازمان منجر شود. همان‌گونه که بیان شد، افزون‌بر این اثر مستقیم، رسمی‌سازی بخش غیررسمی با افزایش درآمدهای مالیاتی دولت ممکن است به کاهش بدهی‌های جاری دولت به سازمان هم کمک کند.

گرچه بیمه‌شدن فعالان بخش غیررسمی در سازمان تأمین اجتماعی درآمدهای حاصل از حق‌بیمه را افزایش می‌دهد، این امر به معنی افزایش سریع تعهدات در آینده نیز هست. بدیهی است که برای تضمین پایداری صندوق در بلندمدت لازم است چندین اقدام به‌صورت همزمان با هم انجام گیرند؛ به‌عبارت‌دیگر، تعمیم پوشش بیمه‌ای به شاغلین بخش غیررسمی تنها درصورتی‌که با اصلاحات پارامتری در نظام بازنشستگی همراه باشد می‌تواند منافع بلندمدت سازمان را تأمین کند.

باتوجه‌به پیامدهای برشمردة اقتصاد غیررسمی و روند رو‌به‌رشد این پدیده در کشور لازم است که اقداماتی با هدف کنترل این بخش انجام شود. در این راستا، نگاهی به تجارب کشورهای دیگر و توصیه‌های نهادهای بین‌المللی در استخراج درس‌هایی برای کشور خالی از فایده نخواهد بود. به همین دلیل، در گزارش حاضر تجارب هفت کشور شامل بنگلادش، شیلی، چین، هند، کنیا، افریقای جنوبی و انگلستان در پوشش بیمه‌ای فعالان در بخش غیررسمی به‌طور خلاصه مورد بررسی قرار گرفت و توصیه‌نامة 204 سازمان بین‌المللی کار برای گذار از بخش غیررسمی به رسمی ارائه شد.

کشورهایی که با بخش غیررسمی روبرو می‌شوند می‌توانند با ایجاد مزایایی برای عضویت و یا افزایش هزینة عدم‌عضویت در نظام تأمین اجتماعی انگیزة فعالان در بخش غیررسمی را برای قرارگرفتن تحت‌پوشش نظام بیمه‌ای افزایش ‌دهند. سیاست‌های به‌کاررفته در کشورها در برخورد با بخش غیررسمی را می‌توان به دو گروه کلی تقسیم کرد. ازیک‌طرف، برخی کشورها سیاست‌هایی را به‌کار می‌گیرند که گسترش بخش غیررسمی و ورود به این بخش را کنترل می‌کنند. به‌عنوان‌مثال، دولت‌ها با اجرای سیاست‌های اشتغال‌زایی و یا بهبود فضای کسب‌وکار انگیزة پیوستن به بخش غیررسمی را کاهش می‌دهند. از‌طرف‌دیگر، برخی سیاست‌های اجراشده به‌طور مشخص بخش غیررسمی را هدف قرار می‌دهند. این سیاست‌ها جنبة تشویقی و یا تنبیهی دارند. سیاست‌های تنبیهی شامل بازرسی‌های ناگهانی، برخورد قاطعانه و جدی با فرار بیمه‌ای و مالیاتی و یا اعمال جریمه‌های فزاینده در صورت کشف تخلف می‌شوند. در مقابل، سیاست‌های تشویقی با ارائة امتیازها و معافیت‌های مختلف برای فعالیت در بخش رسمی سعی در ایجاد انگیزه برای خروج از بخش غیررسمی دارند. بااین‌وجود، برخی از سیاست‌های تشویقی، به‌جای کاهش اندازة بخش غیررسمی، امکان قرارگرفتن در پوشش نظام بیمه‌ای را برای فعالین این بخش فراهم می‌کنند.

باید توجه داشت که فعالیت‌های بخش غیررسمی ویژگی‌های خاصی دارند که باید در هنگام طراحی سیاست‌هایی برای هدف‌قراردادن آن‌ها مورد توجه قرار گیرند. به‌ بیانی واضح، در بخش غیررسمی تنوع ویژگی‌ها، شرایط و نیازهای کارگران و واحدهای اقتصادی وجود دارد و، بنابراین، لحاظ این تنوع با استفاده از رهیافت‌های مناسب در رسمی‌سازی این بخش ضرورت دارد. این تنوع انعطاف‌پذیری طرح‌های مربوط به شاغلین این بخش را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. بررسی تجارب کشورهای دیگر هم مؤید این نکته است. به‌عنوان‌مثال، در صندوق‌های موسوم به صندوق‌های سهامداران در انگلستان، خویش‌فرمایان می‌توانند حق‌بیمه‌ را به‌صورت هفتگی یا ماهانه یا حتی یکجا پرداخت کنند. نکتة دیگر اینکه عمدة طرح‌های بازنشستگی مربوط به شاغلان بخش غیررسمی در کشورهای موردبررسی به‌صورت خصوصی و مبتنی بر پس‌انداز انفرادی است. به‌عنوان‌مثال، در بنگلادش با اجرای طرح بازنشستگی گرامین، که یک طرح پس‌انداز انفرادی است، تلاش شد تا شاغلین بخش غیررسمی به پس‌انداز برای بازنشستگی تشویق شوند.