مولف: مجتبی قاسمی و زهرا زاده‌غلام
کلید واژه: قانون، بازمانده، مستمری، تامین اجتماعی
سال: 1397
عنوان: سیر تطور قوانین بیمه ای حمایت از بازمندگان در ایران

عنوان: سیر تطور قوانین بیمه ای حمایت از بازمندگان در ایران

مولفان: مجتبی قاسمی  و زهرا زاده‌غلام

سال: 1397


معرفی: هموارسازی مصرف و پوشش ریسک عمر طولانیِ مشترکین صندوق و اعضای خانوادۀ آن‌ها دو رسالت اصلی و هدف ذاتی ایجاد طرح‌های مستمری بوده‌اند. قوانین مستمری را می‌توان بسان نرم‌افزاری درنظر گرفت که سازوکار سیستم مستمری و تعامل میان صندوق، کارفرما و مشترکین را شکل می‌دهد. بخش مهمی از قوانین مستمری مربوط به پرداخت مستمری بازنشستگی یا ازکارافتادگی به مشترکین اصلی و مستمری (حقوق وظیفه) به بازماندگان قانونی آن‌ها است.

در زمینۀ حمایت از بازماندگان در طرح‌های مستمری در ایران بیش از یک قرن تجربۀ قانونگذاری وجود دارد. درواقع، از تصویب اولین قانون مربوط به پرداخت حقوق وظیفه به بازماندگان کارکنان دولت در سال 1286 شمسی تا به امروز حدود 33 قانون، اصلاحیه و مصوبه در این زمینه وضع شده است (به‌استثنای مصوبات مربوط به تعدیل مستمری‌های پرداختی با شاخصی از هزینه‌های زندگی). به‌طورکلی، قوانین مرتبط با پرداخت مستمری به بازماندگان قانونی باید به پرسش‌های اساسی زیر پاسخ دهند:

  • اولاً چه کسانی مستحق برخورداری از مستمری بازماندگان (حقوق وظیفه) هستند؟ به‌عبارت‌دیگر، دامنۀ پوشش حمایتی چه طیفی از بازماندگان را دربرمی‌گیرد؟
  • ثانیاً شرایط برخورداری از مستمری بازماندگان (حقوق وظیفه) چیست؟
  • ثالثاً چه میزان از حقوق مستمری مشترک متوفی (بازنشسته یا ازکارافتاده متوفی) به‌عنوان مستمری به بازماندگان تعلق می‌گیرد و در صورت تعدد آن‌ها سهم هریک از آن‌ها چقدر خواهد بود؟ به‌بیانی‌دیگر، عمق حمایت صورت‌گرفته از بازماندگان واجدشرایط چه میزان است؟

پاسخ به هریک از پرسش‌های بالا بر میزان تعهدات مستمری صندوق مستمری تأثیرگذار است. گسترش دامنۀ پوشش حمایتی به همراه افزایش عمق حمایت صورت‌گرفته از بازماندگان (افزایش مستمری تعلق‌گرفته به آن‌ها) با افزایش تعهدات مستمری همراه خواهد بود که در حالت حدی و اعمال حمایت‌های حداکثری عاملی در جهت تضعیف پایداری مالی طرح‌های مستمری است. این امر در طرح‌های مستمری با نظام تأمین مالی توازن درآمد و هزینۀ مبتنی بر مزایای معین (­DB-PAYG) می‌تواند منجر به نقض عدالت بین‌نسلی و انتقال ریسک بیشتر به بازنشستگان آینده شود. ازاین‌رو، قانونگذاری در این حوزه باید با ملاحظات مربوط به پایداری مالی طرح مستمری و برقراری عدالت بین‌نسلی همراه باشد.

نگاهی تاریخی به قانونگذاری در حوزۀ حمایت از بازماندگان در قوانین مستمری ایران حاکی از آن است که این قوانین در طول زمان و به اقتضای شرایط اقتصادی و اجتماعی دستخوش تغییرات بسیاری شده‌اند. بررسی قوانین و مصوبات موجود در طول تقریباً یک قرن گذشته گواه آن است که متغیرهای کلیدی دامنۀ پوشش حمایتی و عمق حمایت صورت‌گرفته از بازماندگان با تغییرات اساسی همراه بوده‌اند.

با لحاظ استانداردهای کنونی قانونگذاری مستمری و تجربۀ کشورهای مختلف در این زمینه، قانون استخدام کشوری سال 1345 و قانون بیمۀ اجتماعی کارگران مصوب سال 1339را می‌توان از ایستگاه‌های طلایی قانونگذاری در این حوزه قلمداد کرد که بسیاری از مواد قانونی مرتبط با پرداخت مستمری به بازماندگان در آن‌ها منطبق با قوانین جاری مشابه در بسیاری از کشورهای جهان است. ازجمله نکات بارز در این قوانین می‌توان به کاهش دامنۀ پوشش حمایتی و حذف خواهر و برادر از این دامنه اشاره کرد که، پیش‌ازاین، در سال 1301 به دامنۀ پوشش حمایتی اضافه شده بودند. از دیگر نکات برجسته، گذاشتن سقف سنی برای فرزندان (هم ذکور و هم اناث) در برخورداری از مزایای مستمری است که متأسفانه در سال‌های بعدی این مورد نیز از میان برداشته شد. علاوه‌براین، در قانون استخدام کشوری سال 1345برخورداری همزمان از دو حقوق وظیفه یا مستمری و حقوق وظیفه ممنوع بوده است که این مورد نیز با اصلاحات صورت‌گرفته در سال‌های بعدی لغو شد.

از نظر میزان برخورداری نیز حقوق وظیفۀ تعلق‌گرفته به بازماندۀ منحصربه‌فرد حداکثر 50 درصد حقوق مستمری بازنشستۀ متوفی بوده است که این مورد نیز در قوانین بعدی با افزایش همراه شد و نهایتاً به 100 درصد افزایش یافت. شایان ذکر است که مادۀ 100 قانون استخدام کشوری سال 1345، هرچند با هدف افزایش ضمانت تأمین تعهدات مستمری توسط دولت تعبیه شده بود، به‌نظر می‌رسد در سال‌های آتی به طرزی غیرمنطقی نقطۀ اتکایی برای تصویب قوانین بخشنده‌تر در پرداخت مستمری به بازماندگان شد. درواقع، این مادۀ قانونی با فضا و روح کلی قانون استخدام کشوری مصوب سال 1345 و با درنظرگرفتن تمام مواد آن (ازجمله مواد قانونی مربوط به پرداخت حقوق وظیفه) سازگار، منطقی و قابل‌توجیه است، اما به‌تنهایی نمی‌تواند دستاویزی برای تصویب قوانین غیراستاندارد قرار گیرد؛ اتفاقی که در سال‌های پس از تصویب قانون استخدام کشوری سال 1345 به‌وقوع پیوسته است. به‌این‌ترتیب، قوانینی که با تکیه و پشتیبانی بر این مادۀ قانونی تصویب و اجرا شده‌اند، علاوه بر نقض عدالت بین‌نسلی میان مشترکین شاغل و بازنشستۀ صندوق، باتوجه‌بهبا تخصیص بخش بیشتری از بودجۀ عمومی به تأمین کسری صندوق‌های مستمری عدالت اقتصادی و اجتماعی در معنای عام را نیز نقض کرده‌اند.

بیشتر تحولات در قانونگذاری در این حوزه مربوط به بازماندگان کارکنان دولت بوده است که عمدتاً در جهت افزایش دامنۀ پوشش و عمق حمایت‌های صورت‌گرفته از آن‌ها بوده است که به معنای افزایش تعهدات مستمری صندوق بازنشستگی کشوری است. تغییرات در زمینۀ حمایت از بازماندگان مشمولین قانون تأمین اجتماعی، که عمدتاً افرادی غیر از کارکنان دولت هستند، تا قبل از سال 1379 چندان قابل‌توجه نبوده است. اما پس‌ازآن قوانینی تصویب شده‌اند که مشمولین تأمین اجتماعی را نیز دربرمی‌گیرند.

تغییرات صورت‌گرفته در سال 1379 را می‌توان نقطۀ عطف تغییرات در حمایت از بازماندگان کارکنان دولت و مشمولین قانون تأمین اجتماعی پس‌ از انقلاب دانست. در قانونی که در این سال به تصویب رسید، علاوه بر افزایش میزان مستمری تعلق‌گرفته به بازماندگان به 100 درصد حقوق مستمری مشترک متوفی، شرایط برخورداری نیز بسیار آسان‌تر شد. علاوه‌براین، نحوۀ محاسبۀ میزان مستمری نیز از میانگین سه سال آخر اشتغال به دو سال کاهش یافت. این تغییرات در قوانین مصوب در سال‌های پس از سال 1379 نیز پابرجا ماند.

در دو ایستگاه پایانی قانونگذاری در حوزۀ حمایت از بازماندگان قانونی (قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 و قانون حمایت خانوادۀ مصوب سال 1391)، گسترش دامنۀ پوشش (همسر، فرزندان و نوادگان)، حداکثر عمق حمایت (پرداخت 100 درصد حقوق مستمری متوفی به‌عنوان حقوق وظیفه) و آسان‌ترشدن شرایط برخورداری از حقوق وظیفه برای بازماندگان قانونی رخ داد. ترکیب آسان‌سازی شرایط برخورداری از حقوق وظیفه به همراه میراث‌های به‌جامانده از پیش از انقلاب (افزایش سهم حقوق وظیفه و امکان برخورداری همزمان از دو حقوق وظیفه برای فرزندان در سال 1355) تعهدات مستمری ناشی از حمایت از بازماندگان را به میزان قابل‌توجهی افزایش داده است.

بااین‌وصف، در پاسخ به این پرسش که اکنون در حوزۀ قوانین حمایتی برای بازماندگان در صندوق‌های مستمری ایران کجا ایستاده‌ایم، با درنظرگرفتن سیر تاریخی قانونگذاری در این حوزه و به‌طورمثال مقایسۀ مواد قانونی مرتبط با حمایت از بازماندگان قانونی در قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 و قانون استخدام کشوری مصوب سال 1345 (یا قانون تأمین اجتماعی مصوب سال 1354) می‌توان ادعا کرد که قانونگذاری در این حوزه در طول تقریباً نیم‌قرن فاصله میان این دو قانون نسبت به استانداردهای موجود بین‌المللی روندی قهقرایی را طی کرده است، به‌نحوی‌که بی‌شک بخشی از بحران فعلی در صندوق بازنشستگی کشوری و وضعیت کنونی صندوق تأمین اجتماعی ناشی از آن بوده است. لحاظ آثار جانبی نامطلوب اجتماعی و اقتصادی برخی از قوانین جاری عمق نبود تخصص در قانونگذاری در این حوزه را بیش‌ازپیش به‌رخ می‌کشد. به باور نگارندگان، اصلاح قوانین جاری در حوزۀ حمایت از بازماندگان باتوجه‌بهباتوجه‌به وضعیت فعلی صندوق بازنشستگی کشوری و چالش‌های پیش‌روی صندوق تأمین اجتماعی و نظر به اهمیت عدالت بین‌نسلی و عدالت اقتصادی و اجتماعی به معنای عام‌تر (باتوجه‌بهبه دلیل تأمین کسری صندوق بازنشستگی کشوری از محل بودجۀ عمومی) یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است. 

نکتۀ آخر آنکه، علی‌رغم یک قرن تجربۀ قانونگذاری در این حوزه، نوعی آشفتگی قانونی در حوزۀ حمایت از بازماندگان قانونی کارکنان دولت مشاهده می‌شود. اکنون، پس از گذشت صد سال، هنوز یک قانون جامع که موادی از آن به‌طور شفاف و یکجا تکلیف پرداخت حقوق وظیفه به بازماندگان را مشخص کند وجود ندارد. به‌عنوان‌نمونه، در حال حاضر در مواردی برای برقراری حقوق وظیفه به موادی از قانون استخدام کشوری سال 1345 استناد می‌شود و در مواردی دیگر برقراری با استناد به موادی از قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 صورت می‌گیرد. این آشفتگی قانونی دشواری‌های بسیاری را برای بازماندگان، کارشناسان اجرایی مربوطه و البته پژوهشگران این حوزه به‌همراه داشته است. یکی از اهداف این نوشتار گردآوری قوانین مرتبط با این حوزه بوده است تا، علاوه بر رصد سیر تاریخی آن، امکان دسترسی به تمام مواد قانونی مرتبط در این حوزه برای افراد علاقمند فراهم گردد. در پایان، به باور نگارندگان، تهیه و تنظیم یک قانون جامع مستمری، که بخشی از آن به‌طور مشخص به برقراری مستمری برای بازماندگان قانونی بپردازد، گامی بسیار مهم در جهت رفع آشفتگی‌های موجود در این زمینه است.