ایران بهشت بازماندگان 


به گزارش روابط عمومی موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی، جلسه رونمایی و نقد کتاب «سیر تطور قوانین بیمه ای حمایت از بازماندگان در ایران»، به مناسبت هفته پژوهش و با ارائه مولف کتاب دکتر مجتبی قاسمی و خانم زهرا زاده غلام روز دوشنبه 26 آذرماه 1397، در سالن اجتماعات ساختمان شهید معیری، ستاد مرکزی سازمان تامین اجتماعی، برگزار شد.

دکتر مجتبی قاسمی با بیان اینکه حدود یک قرن است که در حوزه حمایت از بازماندگان تامین اجتماعی قانون و مقررات وضع شده است و آزمون و خطا در این حوزه داریم، گفت: اما متاسفانه پس از یک قرن، امروز از نظر منطق بیمه‌ای و اصول حاکم بر صندوق‌های بازنشستگی در جای مناسبی قرار نداریم.

وی اظهار کرد: وضعیت کنونی پرداخت مستمری به گونه‌ای است که به یک نسل مجوز قانونی «پانزی‌گیم» (پرداخت سود از پول سرمایه‌گذاران بعدی) داده شده است که نسلی دیگر هزینه آن را خواهند پرداخت.

قاسمی، یکی از دو مولف کتاب سیر تطور قوانین بیمه‌ای حمایت از بازماندگان در ایران، با اشاره به طرح‌های مستمری ایران که از نوع پرداخت‌های DB (مزایای تعریف شده) است، گفت: نسبت پشتیبانی 18 صندوق تامین اجتماعی کشور کمتر از 5 است که در وضعیت خطرناک قرار دارد. در سال 97 حدود 60 هزار میلیارد تومان از سوی دولت تنها به دو صندوق لشکری و کشوری برای رفع کسری پرداخت شده است که نزدیک به یک هفتم بودجه عمومی از کل بودجه 420 میلیارد تومان را تشکیل می‌دهد. اگر چنین روندی ادامه یابد، این میزان پرداختی در سال‌های آتی بسیار بیشتر می‌شود.

قاسمی، تصریح کرد: روند تامین مالی صندوق‌ کشوری از سال 86 تا 94 نشان می‌دهد که سهم کمک‌های دولت سالیانه بیشتر شده است و درحال حاضر بیش از 80 درصد هزینه‌های این صندوق از سوی دولت پرداخت می‌شود. در 5 سال آینده بیش از 95 درصد پرداختی‌های این صندوق را دولت باید پرداخت کند.

فلسفه وجودی پرداخت مستمری تامین اجتماعی

وی فلسفه وجودی طرح‌های مستمری را دارای دو هدف اصلی شامل هموار کردن مصرف در چرخه زندگی و پوشش ریسک عمر طولانی بیان کرد و افزود: اهداف فرعی نیز وجود دارد؛ مانند توزیع امکانات به گروه‌های خاص و کاهش فقر. اما نکته‌ای که در بدنه قانون‌گذاری مغفول مانده، این است که قانون باید ابزاری برای رسیدن به هدف باشد؛ اما در این زمینه هدف گم شده است.

نقض دو عدالت در طرح‌های تامین اجتماعی

عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی، اظهار کرد: مهمتر اینکه در طرح‌های DB، کلیدواژه‌هایی مانند ارتباط بین نسلی و نیز عدالت بین نسلی در قانون‌گذاری مطرح شده است؛ اما هنگامی که متوجه شویم کسری صندوق‌ها از محل بودجه تامین می‌شود، خود منجر به نقض عدالت اجتماعی می‌شود. به عبارت دیگر، در طرح‌های مستمری دو عدالت به طور جدی نقض می‌شود؛ یکی عدالت بین نسلی با دادن مجوز «پانزی‌گیم» به نسل فعلی و دیگری عدالت اجتماعی به دلیل تامین کسری بودجه از صندوق عمومی. زیرا بودجه‌ای که می‌توانست صرف آبادانی و رفع محرومیت مناطق محروم شود، صرف رفع کسری صندوق‌ها می‌شود. برای مثال، کل بودجه وزارت علوم حدود 6 هزار میلیارد تومان است و به اندازه 10 برابر بودجه این وزارتخانه، کسری صندوق‌ها پرداخت می‌شود. این درحالی است که کشور هنوز دارای جمعیت جوان است و نشان می‌دهد که ابعاد این بحران در آینده فزونی می‌گیرد.

نقش قوانین در ایجاد و پیش‌گیری از بحران صندوق‌ها

 قاسمی در تشریح قوانینی که منجر به ایجاد بحران صندوق‌های بازنشستگی در حوزه پرداخت مستمری به بازماندگان شده است، گفت: وضع قوانینی که تعهدات بیمه‌ای را افزایش داده یا عواملی که منابع صندوق را کاهش دهد، صندوق‌ها را دچار کسری می‌کند و اگر عوامل جمعیتی را نیز به آن بیفزاییم، وضعیت بدتری ایجاد می‌شود.

وی ریشه اصلی بحران در طرح‌های مستمری در ایران را ناشی از نوع «حقوقی» دانست و افزود: به این معنا که حاکمیت شرکتی مناسبی ایجاد نشده و سازوکاری طراحی نشده است که به عنوان ذی‌نفع بتوان حق تامین اجتماعی را پی‌گیری کرد و مانع تصویب قوانینی شد که در مجلس منجر به پرداخت هزینه تامین اجتماعی از پول کارگران می‌شود. زیرا حق بیمه از نظر ماهوی کاملا متفاوت با مالیات است و وضع قوانین مغایر با منافع تامین اجتماعی ایجاد حق می‌کند. به این ترتیب، گوی تعهدات مستمری در طول زمان بزرگ‌تر شده و درخت منابع تامین اجتماعی درحال خشک شدن است.

داستان ملودرام ایجاد بهشت بازماندگان

این پژوهشگر حوزه تامین اجتماعی در ادامه سیر تاریخی پرداخت مستمری به بازماندگان را تشریح کرد و گفت: اینکه بهشت بازماندگان چگونه ساخته شده، دارای داستان ملودرامی است که از سال 1286 کلید خورده و تا سال 1391 که آخرین قانون مرتبط با آن وضع شده، ادامه داشته است.

قاسمی تصریح کرد: قوانین مستمری باید به سه سوال پاسخ دهد؛ نخست اینکه بازمانده کیست؟ یعنی قانون باید به طور مشخص بازماندگان را تعریف کند. متاسفانه قانون‌گذاران نتوانسته‌اند در گذشته بین دو واژه ورثه و بازمانده تفاوت قائل شوند. بازمانده دارای بار معنایی حقوقی در تامین اجتماعی است و ورثه در حقوق خصوصی مطرح است؛ اما این دو معنی از هم تفکیک نشده‌اند و این نبود تفکیک منجر به وضع قوانینی شده است که اصول بیمه‌ای رعایت نشده و کلید واژه آن تعریف نشود. در این‌جا این سوال مطرح می‌شود که قرار است، چه طیفی از بازماندگان در حوزه پوشش تامین اجتماعی قرار گیرند. همچنین سوال دیگر این است که شرایط بازماندگان چیست؟ و آیا همه افراد بازمانده به حساب می‌آیند یا شرایط خاصی باید بر آن قالب شود؟ سوال آخر اینکه چقدر باید به بازماندگان مستمری پرداخت شود؟ به عبارت دیگر، دو سوال اول دامنه حمایت را باید معلوم کند و سوال سوم، عمق آن را مشخص کند.

تصویب نخستین قانون بازماندگان در سال 1286

وی با بیان اینکه قوانین مستمری در دنیا به این سه سوال پاسخ داده‌اند، به تشریح وضع قوانین مهم و سال‌های کلیدی در تاریخ قانون‌گذاری در حمایت از بازماندگان پرداخت و عنوان کرد: نخستین قانون بازماندگان در ایران سال 1286 شمسی تصویب شده است که معروف به قانون وظایف بود. دامنه پوشش این قانون وسیع و فرزندان، پدرومادر و نوادگان را دربر گرفته بود. شرایط آن نیز منوط به این بود که افراد شغل دیوانی نداشته باشند. نکته جالب اینکه همان موقع تعیین شده بود که نیمی از مستمری آن هم به مدت 15 سال پرداخت شود. نحوه تقسیم آن نیز بر اساس قانون ارث به نسبت دو به یک برای اولاد ذکور و اناث تعیین شده بود.

این متخصص حقوق عمومی افزود: دو سال بعد، این قانون دارای متمم با هدف بازتوزیعی شده تا از بازماندگانی که سطح درآمد پایینی داشتند، حمایت بیشتری شود. در این قانون به جای واژه شغل، شرط درآمد جایگزین می‌شود. این مسئله نشان می‌دهد که وضع این قانون در آن موقع ضابطه‌مند و پویا بوده و متاسفانه قوانین کنونی فاقد چنین خصیصه‌ای است.

تصویب قانون استخدام کشوری در سال 1301

قاسمی با اشاره به تصویب قانون استخدام کشوری در سال 1301 گفت: این قانون کمی عقب‌گرد داشته و دامنه پوشش آن شامل خواهر و برادر هم شده است و از سوی دیگر سهم اناث و ذکور برابر می‌شود. همچنین برای وراث ذکور سقف سنی تعیین شده و عدم اختیار شوهر برای وراث اناث درنظر گرفته می‌شود. متاسفانه عقب‌گرد دیگری هم رخ می‌دهد و تمکن مالی حذف شده و میزان آن نیز دارای شرایط خاصی می‌شود. اما به بازماندگان متوفی 50 درصد مستمری پرداخت می‌شد و مانند امروز، رقم آن 100درصد نبود. همچنین سقف مستمری مستخدمانی که در حین انجام وظیفه کشته می‌شدند، دو سوم حقوق مستمری تعیین شد.

ایستگاه طلایی قانون‌‌گذاری بازماندگان در سال 1339

و با یادآوری اینکه نخستین قانون مربوط به بازماندگان بیمه‌های اجتماعی کارگران شامل فصل پنجم قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران مصوب سال 1339 است، تصریح کرد: قوانین پیشین مربوط به کارکنان دولت بوده است و این قانون دو تفاوت با قانون کارکنان داشت؛ خواهر و برادر از دامنه بازماندگان که در سال 1301 وضع شده بود، حذف شد و برای پدر و مادر نیز شرط سنی حداقل 60 و 55 گذاشته شد. اما در قوانین کارکنان دولت چنین محدودیتی مشاهده نمی‌شود.

این پژوهشگر حوزه تامین اجتماعی، قانون‌گذاری سال 1339 را به عنوان یکی از ایستگاه‌های طلایی قانون‌گذاری در حوزه بازماندگان توصیف کرد که با شاخص استانداردهای جهانی، هماهنگ بود و عنوان کرد: در این قانون، نوآوری این بود که سهم بازماندگان از مستمری یکسان نبود و سهم همسر 50 درصد، فرزندان، 25 و والدین 20 درصد درنظر گرفته شد و برای نخستین بار، سهم نابرابر در قوانین مستمری ایران در سال 1339 اتفاق افتاد. همچنین در این قانون برای فرزندان سقف سنی تعیین و برای همسر نیز عدم اختیار شوهر درنظر گرفته شد. به این ترتیب، در سال 39 قانونی وضع شد که با استانداردهای جهانی هماهنگ بود. به دیگر بیان، قوانین 60 سال پیش تامین اجتماعی با استانداردهای روز دنیا انطباق بیشتری داشت و متاسفانه در دوره‌های بعد، عقب‌گرد قانونی در حوزه بازماندگان ایجاد شد.

سال 1345، ایستگاه دوم قانون‌گذاری طلایی بازماندگان

قاسمی با بیان اینکه سال 1345 یکی دیگر از ایستگاه‌های طلایی قانون‌گذاری در حوزه مستمری در ایران است، افزود: سال 45 نیز یکی از بهترین قانون‌های حوزه مستمری در ایران وضع شد و اگر این قانون را حفظ کرده بودیم، وضع صندوق‌ها خیلی بهتر از وضعیت کنونی بود.

سال‌های تاریک و پرتگاه صندوق‌ها

به گفته او، بر اساس منطق اکچوئری، پرداخت مستمری‌ به بازماندگان به مدت 5 تا 6 سال کافی است و پرداخت‌های سالیان متمادی خارج از عدالت است و منجر به کاهش منابع صندق‌ها می‌شود. این درحالی است که افراد شاغل به امید دریافت بازنشستگی پس از دوران حرفه‌ای بیمه‌پردازی می‌کنند؛ اما به یک نسل، مجوز «پانزی‌گیم» داده شده و نسل‌های آینده محروم می‌شوند و این مجوز به نسلی پرداخت می‌شود که نرخ بهره‌برداری بالایی دارند.

عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی، با اشاره به قوانین فعلی بازماندگان که محدودیت سنی برای فرزندان اناث برداشته شده است، تصریح کرد: این مسئله به مثابه رانتی است که به ناحق در قوانین تامین اجتماعی گنجانده شده است. از سوی دیگر، پیش از این نیمی از حقوق مستمری به بازماندگان پرداخت می‌شد؛ اما اکنون این حقوق کامل پرداخت می‌شود.

قاسمی افزود: همچنین برخورداری از دو حقوق همزمان در قانون سال 1345 ممنوع بود؛ زیرا هدف هموار سازی مصرف به عنوان یک اصل و کلیدواژه در طرح‌های مستمری است و ارتقای مصرف، هدف تامین اجتماعی نیست. اما متاسفانه در اواخر سال 55، برای اولین بار، استفاده همزمان از دو حقوق وظیفه امکان‌پذیر می‌شود.

وی با بیان اینکه از مجموعه قوانین تامین اجتماعی سال 1345 تنها ماده 100 این قانون ابقا شده است، گفت: بر اساس این ماده، دولت باید از درآمدهای عمومی، کسری صندوق‌ها را تامین کند؛ هرچند این ماده مورد قبول است، اما در چارچوب قانون 45 و در صورت رعایت تمام مفاد این قانون، می‌توانست مفید واقع شود. اما در شرایط کنونی که قوانین تامین اجتماعی «بخشنده» شده است، کسری صندوق از محل درآمدهای عمومی منجر به از بین رفتن عدالت اجتماعی شده و به ویژه حق استان‌های محروم گرفته می‌شود.

نخستین بدعت افزایش سهم حقوق وظیفه

این پژوهشگر حوزه تامین اجتماعی اظهار کرد: اولین بدعتی که در افزایش سهم حقوق وظیفه ایجاد می‌شود، در قانون سال 1352 و مربوط به شرکت‌های دولتی است، افزود: برای اولین بار شاهد آن هستیم که در شرکت‌های دولتی میزان حقوق مستمری و حقوق وظیفه از 50 درصد به 80 درصد در قانون سال 52 می‌رسد. این قانون در حالی وضع می‌شود که شرکت‌های دولتی بسیار زیان‌ده بوده و مشمول بودجه هستند؛ با وجود این، آن زمان بندی را قرار دادند که تعهدات مستمری‌ صندوق‌ها فزونی یابد. این افزایش در دورانی که سقفی برای فرزندان تعیین شده بود، اشکال کمتری داشت، اما با برداشته شدن سقف سنی، مشکلات آن نیز نمایان می‌شود. سپس این قانون در حیطه قوانین کارگری نیز تسری یافت و حقوق بازماندگان تامین اجتماعی کارگری نیز به 80 درصد رسید.

سال 79، نقطه تاریک قانون‌گذاری تامین اجتماعی

قاسمی سال 79 را یکی از نقاط تاریک قانون‌گذاری تامین اجتماعی برشمرد و افزود: بار مالی تعهدات صندوق‌های بازنشستگی از این سال به بعد افزایش قابل توجهی پیدا کرد. اگر قرار باشد تنها به منافع یک نسل بیندیشیم، این سال نقطه روشنی است؛ اما در پرسپکتیو و چشم‌انداز صدساله، یکی از نقاط تاریک قانون‌گذاری محسوب می‌شود.

به گفته او، در قوانین تامین اجتماعی دو نقطه طلایی در حوزه مستمری وجود داشت که با استانداردهای دنیا مطابقت می‌کرد؛ یکی قانونی است که در سال 61 حداکثر حقوق بازنشستگی، تعیین شد و دامنه شمول آن کارکنان دولت و نیز صندوق تامین اجتماعی را دربر گرفت. اما امروز در صندوق کشوری پرداخت به بازماندگان سقف ندارد و برخی ماهیانه 14 تا 15 میلیون تومان دریافتی دارند که این پول از جیب دولت پرداخت می‌شود.

یکی از دو مولف کتاب سیر تطور قوانین بیمه‌ای حمایت از بازماندگان در ایران عنوان کرد: همچنین قانونی وجود داشت که اصلاح تبصره 2 ماده واحده سال 1338 بود. (نکته اینکه در سال 1345 ماده‌ای وجود دارد که تمام قوانین قبل از آن را ملغی اعلا کرده است؛ اما مجلس در سال 1379 قانون سال 38 را در حالی که ملغی اعلا شده بود، اصلاح می‌کند!) در اصلاح سال 79، شرط نداشتن شوهر و حرفه که از شرایط پرداخت مستمری به بازماندگان بود، واژه حرفه باقی مانده و ازدواج حذف می‌شود. تبصره‌ای هم وجود داشت که مبنی بر اینکه بازمانده برای گرفتن حقوق وظیفه، نباید تمکن مالی داشته باشد، اما این قانون نیز در این سال ملغی می‌شود. در این سال همچنین  شرط عدم اختیار شوهر برای همسران بازمانده، کاملا حذف شده و حقوق مستمری برای همسرانی که ازدواج کرده‌اند نیز لحاظ می‌شود که هرچند از منظر تشویق ازدواج قانون مناسبی است.

قاسمی با اشاره به شرایط نداشتن شغل در قانون سال 39 به عنوان شرط پرداخت مستمری، اظهار کرد: در این زمینه نیز تفاسیر متفاوتی شده است؛ پرونده‌ای وجود دارد که مربوط به شکایت یک بازنشسته به دیوان عدالت اداری است که خواهان دریافت حقوق مستمری والدین خود شده است؛ دیوان عدالت اداری نیز رای صادر کرده است که حقوق بازنشستگی شغل نیست و حقوق وی برقرار شده است. نمونه دیگر مربوط به تاریخ درخواست مستمری است؛ در آیین‌نامه مربوطه آمده است که مستمری از تاریخ درخواست، پرداخت می‌شود؛ اما در پی شکایت به دیوان عدالت، مستمری از زمان فراهم شدن شرایط دریافت، برای وی برقرار شده و به یکباره مبلغ هنگفتی به او پرداخت شده است.

وی افزود: اتفاق دیگری که رخ می‌دهد، مربوط به محاسبه میانگین دستمزد برای پرداخت مستمری است که پیش از سال 79 میانگین سه سال آخر محاسبه می‌شد و پس از این سال، میانگین دو سال آخر مبنای پرداخت شد و تعهدات مستمری صندوق‌ها را بسیار افزایش داد.

عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی، تصریح کرد: پس از گذشته صد سال از تاریخ پرداخت مستمری، امروز در نقطه‌ای ایستاده‌ایم که می‌توان گفت، بهشت بازماندگان به شمار می‌رود. این درحالی است که اگر قرار است حمایتی انجام شود، ضروری است این حمایت برای هر فردی که شغل و همسر ندارد، برقرار شود؛ زیرا هزینه آن از محل بودجه عمومی پرداخت می‌شود و این نقض عدالت اجتماعی است. 

این مطلب قبلا در سایت تامین 24 منتشر شده است.

برای اطلاعات بیشتر فایل ارائه مطلب را دانلود فرمایید.